Competencias en materia de inmigración: mucho más que una delegación inconstitucional

– Pablo Nuevo López

El pasado 4 de marzo de 2025 se hizo público un acuerdo entre el Grupo Parlamentario Socialista y el Grupo Parlamentario de Junts para delegar a la Generalidad de Cataluña competencias en materia de inmigración, de manera que esta pueda desarrollar «un modelo propio, una política integral». Un acuerdo que se ha plasmado en la presentación conjunta de una Proposición de Ley orgánica de delegación de competencias, registrada en el Congreso el mismo 4 de marzo.

Como el art. 149.1.2.ª de la Constitución establece que el Estado tiene competencia exclusiva sobre «nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo», podemos cuestionarnos la constitucionalidad de la delegación de competencias acordada.

De entrada, hay que tener en cuenta que en el precepto mencionado, a la hora de señalar la competencia estatal, el constituyente usó tanto términos que se refieren a categorías jurídicas determinadas (p. ej., nacionalidad) como otros que describen fenómenos (inmigración). Esto explica que, siendo una competencia exclusiva del Estado, el Estatuto de Cataluña pueda incluir competencias que se refieren a la inmigración. Por un lado, la aplicación al fenómeno migratorio de otras competencias de la comunidad autónoma (atención sociosanitaria en la acogida o medidas de ayuda a la integración social y económica de los inmigrantes). Y, por otro, la colaboración con el Estado en cuestiones que se refieren directamente a la inmigración (por ejemplo, competencia ejecutiva en la tramitación de autorizaciones de trabajo).

Dicho esto, una interpretación teleológica y sistemática del precepto muestra que lo que se está reservando al Estado son las funciones normativas y ejecutivas dirigidas a determinar quién puede entrar en España, en qué condiciones, cómo debe garantizarse el control de fronteras, etc. Se trata, como puede apreciarse, de funciones directamente conectadas con la soberanía.

Sentadas estas bases, procede analizar la delegación propuesta. Del texto se deduce que la delegación consistirá, a grandes rasgos, en lo siguiente:

La Generalidad de Cataluña se convertirá en la «ventanilla única» para autorizaciones de estancia de larga duración (art. 2), residencia temporal (art. 3) y residencia de larga duración (art. 4), atribuyéndole al ente autonómico la ejecución de la normativa del Estado en esta materia. Asimismo, corresponderá a la Administración autonómica la expedición de la documentación identificativa de los extranjeros en Cataluña, «bajo los criterios establecidos en el seno de la Junta de Seguridad (…) presidida por la Presidencia de la Generalitat de Catalunya» (art. 10). También se delega en la Generalidad la gestión colectiva de las contrataciones en origen (art. 5), de manera que determinará, junto a empresas y sindicatos, los perfiles y el contingente de trabajadores extranjeros.

La policía autonómica gestionará la seguridad en puertos y aeropuertos (art. 8), extendiéndose las facultades objeto de delegación a «la totalidad de las zonas de servicio», incluyendo «tanto de sus zonas de tierra como de aire, como en las aguas interiores marítimas del puerto, delimitadas conforme a lo establecido en la normativa sectorial vigente, así como a los buques y aeronaves atracados, fondeados o estacionados en los mismos», y precisando el apartado 3 del precepto que la delegación se extenderá también a «la protección de las infraestructuras críticas existentes en los puertos y aeropuertos». Siguiendo con el impacto de la delegación en ámbitos relacionados con la seguridad, la Generalidad pasará a gestionar el acceso al espacio Schengen de ciudadanos de terceros países (art. 9), de tal manera que corresponderán a la Administración autonómica . Siguiendo con el impacto de la delegación en ámbitos relacionados con la seguridad, la Generalidad pasará a gestionar el acceso al espacio Schengen de ciudadanos de terceros países (art. 9), de tal manera que corresponderán a la Administración autonómica \u00clas facultades de control de frontera relativas a la ejecución de la normativa del Estado en materia de devolución de personas extranjeras».

Corresponderá a la Generalidad de Cataluña la gestión integral de los Centros de Internamiento de Extranjeros (art. 7).

Por lo que se refiere a las condiciones de la delegación, el art. 12.7 de la proposición establece lo siguiente: «Como facultad accesoria de las anteriormente reseñadas en la presente Ley Orgánica, el Estado delega en la potestad normativa de ejecución o desarrollo de las normas estatales reguladoras de las materias objeto de delegación, siempre que dichas normas prevean expresamente dicha ejecución o desarrollo por las Comunidades Autónomas».

Esta última previsión es clave, pues si la Generalidad llegara a tener potestad normativa en esta materia, disponiendo por tanto de la capacidad de modular el régimen jurídico de los extranjeros, se conseguiría lo que figura en la exposición de motivos de esta proposición de ley: que Cataluña disponga en este ámbito de un «marco de derechos y deberes» diferenciado, que se constituya en «el elemento clave que vertebre el compromiso de integración y de respeto a los valores cívicos y conocimientos lingüísticos y culturales que definen nuestra sociedad». En definitiva, la Generalidad dispondrá de las herramientas para forjar «un nuevo contrato social».

De aprobarse la delegación en los términos descritos, a mi juicio sería claramente inconstitucional. Como es sabido, el art. 150.2 CE establece que «El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación». En la medida en que el art. 150.2 habla de «facultades correspondientes a materia de titularidad estatal», a mi entender no es posible una transferencia íntegra de toda la materia «inmigración». Si el artículo permite delegar algunas facultades, está excluyendo la cesión de todas las facultades, por lo que debe descartarse una delegación tan amplia como la prevista.

Y, respecto de las facultades que se puedan delegar, el art. 150.2 establece que son únicamente aquellas que «por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación». Aquí hay otro límite al contenido de la delegación: la Constitución no solo prohíbe la cesión de todas las facultades de inmigración, sino que está previendo que haya algunas facultades que sí se pueden delegar y otras que no.

Es verdad que la Constitución no detalla qué es susceptible o no de delegación, pero aquí, de nuevo, procede recurrir a una interpretación teleológica del art. 149.1. Como tuvo ocasión de señalar tempranamente García de Enterría, las competencias exclusivas del Estado enumeradas en el art. 149.1 no responden al azar ni son arbitrarias, sino que están dirigidas a especificar, en sentido técnico-jurídico, el mandato constitucional de la indisoluble unidad de la Nación española, así como su soberanía.

Ahora bien, si una Comunidad Autónoma controlara las fronteras, gestionara quién puede entrar en el territorio nacional y quién no, y pudiera fijar los deberes que debe cumplir un inmigrante para poder integrarse en la comunidad política, ¿podríamos seguir sosteniendo que España es una Nación indisoluble y soberana, o más bien nos encontraríamos ante algo más que un embrión de un nuevo Estado?

En una de sus primeras sentencias relativas al Estado autonómico, el Tribunal Constitucional resaltó que, más allá de la concreta articulación técnica, todo el sistema se basaba en la distinción esencial entre autonomía y soberanía. Esperemos que, por muy necesarios que sean determinados votos para sostener el actual Gobierno, el Tribunal Constitucional mantenga esa distinción.

Autor: Pablo Nuevo López, Profesor de Derecho Constitucional en la Universidad CEU Fernando lll y Socio Fundador de Derecho y Libertad.