¿Quién vigila a los banqueros?

– Peter J. Wallison

En marzo de 2023, tres grandes bancos estadounidenses quebraron, y uno fue cerrado y liquidado. El fracaso más destacado fue el Silicon Valley Bank (SVB), un banco constituido en California para el que la Reserva Federal era el supervisor federal de seguridad y solidez. Dos de los bancos se encontraban entre las 30 organizaciones bancarias más grandes de Estados Unidos y habían sido considerados «bien capitalizados» hasta el momento de su quiebra.

Las quiebras desencadenaron corridas en otros bancos de Estados Unidos, que el gobierno sólo pudo evitar prometiendo proteger todos los depósitos más allá del nivel de 250.000 dólares ya protegido por la FDIC. A pesar de lo malo que fue esto, fue solo el último de una serie de quiebras bancarias y crisis financieras que han caracterizado al sistema financiero estadounidense durante los últimos 100 años. Estas continuas interrupciones son señales de que todo el sistema de regulación y supervisión bancaria debe ser reemplazado, no simplemente reparado.

En un discurso de 2013 ante la Fed de Chicago, Bill Isaac, ex presidente de la Corporación Federal de Seguros de Depósitos de 1978 a 1992, señaló:

«El período de 1978 a 1992 fue excepcionalmente tumultuoso para la economía y el sistema financiero de Estados Unidos. … Nuestros bancos más grandes estaban cargados de préstamos a los países menos desarrollados. La Reserva Federal, la FDIC y el Tesoro desarrollaron un plan de contingencia para nacionalizar los principales bancos estadounidenses si los países menos adelantados renunciaban a sus deudas. Unos 3.000 bancos asegurados y cajas de ahorro quebraron durante este período. Nuestro séptimo banco más grande, Continental Illinois, en el centro de Chicago, quebró y fue nacionalizado por la FDIC y muchos bancos regionales quebraron, incluidos nueve de los diez bancos más grandes de Texas.»

Más recientemente, la FDIC informó que hubo 516 quiebras bancarias entre 2009 y 2023. Desde la década de 1970, más de 90 bancos con activos de 1.000 millones de dólares o más han quebrado.

La seguridad y solidez de los bancos estadounidenses son responsabilidad de tres agencias gubernamentales, la Reserva Federal (Fed), el Contralor de la Moneda (OCC) y la Corporación Federal de Seguro de Depósitos (FDIC). La Reserva Federal es, con mucho, la más grande de ellas, con la responsabilidad más amplia, regulando y supervisando a más de 4.900 sociedades de cartera bancarias, 839 bancos miembros del Estado, 470 sociedades de cartera de ahorros y préstamos, 154 bancos extranjeros que operan en los EE.UU., 41 empresas de la Ley Edge y de acuerdos, 52 sucursales extranjeras de bancos miembros estatales, 40 sociedades de cartera financieras, 442 sociedades de cartera financieras nacionales, y 8 servicios públicos designados para el mercado financiero.

La OCC regula y supervisa poco más de 1.000 bancos nacionales, y la FDIC es el regulador de la seguridad y la solidez de más de 5.000 bancos y asociaciones de ahorro nacionales y estatales, así como el asegurador de depósitos de todos los bancos estadounidenses.

Desde la década de 1980 ha habido tres grandes crisis financieras que involucran a bancos regulados y supervisados y S&L: una centrada en 1989 que involucró quiebras bancarias y de S&L con pérdidas agregadas de 390.000 millones de dólares, otra en 2008 con pérdidas bancarias agregadas de 515.000 millones de dólares, y la de 2023 con pérdidas de 319.000 millones de dólares.

Este es un disco poco envidiable, tal vez incluso escandaloso. La FDIC no sólo se ha visto obligada a compensar a los depositantes de todos estos bancos que tenían depósitos asegurados, sino que ha reducido la rentabilidad de todos los bancos supervivientes que tuvieron que pagar tasas más altas por el seguro de depósitos posteriormente. Las pérdidas para los depositantes no asegurados, y para otros individuos, empresas y la economía en general, aparentemente no han sido calculadas o reportadas, pero sin duda fueron sustanciales.

Un mejor sistema

Es hora de admitir que la regulación y supervisión del gobierno de los bancos estadounidenses ha fracasado y es ineficaz y un peligro cada vez mayor para la economía estadounidense. Su principal defecto, como en todos los sistemas gubernamentales, es la ausencia de los incentivos necesarios para producir la diligencia regulatoria.

En consecuencia, para crear un sistema bancario estadounidense más estable, seguro y sólido, la regulación y la supervisión del sector bancario estadounidense deben transferirse a una estructura reguladora privada nueva e independiente, basada en los recursos financieros y el conocimiento del propio sector bancario y que los utilice, que pueda centrarse en la seguridad y la solidez de las instituciones financieras que supervisa.

Un sistema de este tipo, como se describe a continuación, no requerirá ninguna participación o recursos del gobierno y, a través de un seguro de depósitos basado en el riesgo, podrá producir una industria bancaria más estable que la que ha experimentado Estados Unidos desde la fundación de la Reserva Federal en 1913.

Muchos servicios esenciales funcionan día a día sin ninguna función del gobierno, y sin ninguna falla o interrupción significativa que afecte más que a los clientes particulares de una institución en quiebra. ¿Por qué esto no puede funcionar para la banca?

En 2019-21, los activos totales de Silicon Valley Bank y Signature Bank crecieron un 198 por ciento y un 134 por ciento respectivamente, superando con creces el crecimiento de un grupo de 19 bancos pares (33 por ciento de crecimiento en los activos totales medios). Para respaldar su rápido crecimiento, los dos bancos dependían de depósitos no asegurados, que pueden ser una fuente de financiación inestable porque los depositantes no asegurados tienen más probabilidades de retirar sus fondos en tiempos de estrés. Además, ahora es posible que los depositantes retiren fondos electrónicamente, sin tener que presentarse en las ventanillas de los cajeros del banco. Esto hace que las «corridas» bancarias sean aún más incontrolables.

En los cinco años anteriores a 2023, los reguladores gubernamentales identificaron preocupaciones con Silicon Valley Bank y Signature Bank, pero ambos tardaron en mitigar los problemas identificados por los reguladores, y los reguladores no intensificaron las acciones de supervisión a tiempo para evitar quiebras.

Una solución para el sector privado

Un sistema privado de supervisión y aseguramiento de los bancos requiere sólo dos elementos: en primer lugar, un sistema de supervisión privado eficaz con la responsabilidad de garantizar que cada banco esté bien gestionado y funcione de forma segura, y en segundo lugar, un sistema privado para asegurar todos los depósitos bancarios respaldados por el capital de todos los bancos estadounidenses. En el primer trimestre de 2023, el capital agregado de todos los bancos estadounidenses fue de 2,260 billones de dólares.

No sería factible, por supuesto, que cada banco controlara a todos los demás bancos. Sin embargo, en el mundo bancario de hoy no debería ser difícil crear toda una industria de empresas privadas compuestas por o empleadas por especialistas cualificados en supervisión bancaria o financiera, junto con sindicatos de bancos dispuestos a asegurar a los depositantes de los bancos y a las S&L contra la pérdida de depósitos.

El sistema de monitoreo

En este sistema, un grupo de supervisión (MG), una empresa privada algo así como una empresa de contabilidad que emplea supervisores y supervisores bancarios cualificados, contrataría a los bancos a los que supervisará.

De hecho, las empresas de contabilidad podrían encontrar en esta actividad una extensión natural de su negocio. Un MG podría monitorear docenas de bancos. La Fed no cobra por su actividad regulatoria y supervisora, pero como hemos visto, tampoco hace un trabajo especialmente eficaz. El MG sería compensado por comisiones negociadas con los bancos que supervisa.

Dado que esta estructura involucra a miles de bancos y S&L, y tal vez cientos de MG, es probable que las tasas de monitoreo se establezcan anual o semestralmente a través de un proceso de licitación.

Con el tiempo, si la condición de un banco se mantiene saludable a través de períodos fáciles y problemáticos, las ofertas para monitorearlo disminuirán. De este modo, los bancos bien gestionados podrán beneficiarse financieramente de su gestión de la calidad y de su reducido perfil de riesgo. Por otro lado, por supuesto, un banco que se considere que asume riesgos excesivos recibirá ofertas más altas de los posibles supervisores, que reflejarán los mayores riesgos de supervisión.

Después de una investigación inicial, los MG interesados en monitorear a un banco en particular presentarán una oferta por la tarifa de examen de ese banco durante el año siguiente, especificando el cronograma para su examen y la información que requerirá. En la mayoría de los casos, el banco aceptará la oferta más baja o la que tenga menos restricciones o demandas. Aunque el banco estará interesado en reducir el costo de su monitoreo, elegir el MG menos costoso puede no ser la estrategia más efectiva a largo plazo, porque el banco también tendrá que pagar el costo de su seguro de depósito privado, que se describe a continuación.

Un sistema privado de seguro de depósitos

Siguiendo la idea de que el capital de la industria bancaria -y no un programa del gobierno- es lo que respaldará el sistema de seguro de depósitos, grupos de bancos formarán sindicatos para pujar por el pasivo de depósitos de un banco individual. En otras palabras, el riesgo del seguro de depósitos de cualquier banco será «adquirido» por un sindicato de bancos de la misma manera que los riesgos se venden (o compran por) los consorcios de seguros en el piso de Lloyd’s of London.

Por asumir el riesgo de seguro de depósitos de un banco, el sindicato bancario recibirá un pago del banco asegurado. El pago variará de acuerdo con el riesgo de incumplimiento según lo juzgado por el sindicato de aseguradoras. Uno de los elementos clave del riesgo será la calidad, diligencia y experiencia del MG que es el monitor del banco. En general, los bancos que están bien administrados y pagan tarifas bajas al MG por el monitoreo, pagarán una prima baja al sindicato de seguros de depósitos. Los bancos con un supervisor débil o inexperto, o que se considere que están asumiendo más riesgos, deberán pagar una tarifa de seguro más alta al sindicato.

Debe ser posible aumentar la prima de un contrato de seguro con carácter provisional cuando el banco asegurado haya incumplido determinados parámetros de riesgo durante un año.

Todos los bancos de EE.UU. también aceptarán cláusulas de «stop-loss» para que los bancos que son miembros de sindicatos de seguros que sufren pérdidas significativas no se vean seriamente debilitados por una pérdida catastrófica. Esto significa que los bancos que inicialmente asumieron el riesgo estarían protegidos por un acuerdo de todos los bancos de que ningún banco de un sindicato de protección de pérdidas perdería más de un porcentaje específico de su capital en caso de un colapso catastrófico de uno o varios bancos asegurados.

Si las pérdidas de un evento catastrófico alcanzan ese nivel, todos los bancos estarán obligados a ayudar al sindicato o sindicatos que hayan sufrido las pérdidas. Es probable que estos casos sean muy raros, pero una disposición de stop-loss garantizaría que un colapso importante no tuviera efectos sistémicos inusuales.

En este sistema, un banco como SVB habría tenido que hacer frente a comisiones de supervisión adicionales por parte de su MG y, posiblemente, a una mayor comisión de seguro a medida que su situación empeoraba o aumentaban sus riesgos. Sus problemas habrían sido reportados de inmediato por su MG al sindicato de seguros, y probablemente habrían aumentado su tarifa de seguro.

Si un banco no pudiera llegar a un acuerdo sobre una tarifa de supervisión con un MG, o no pudiera encontrar otro sindicato de MG y aseguradoras dentro de un período de tiempo limitado, tendría que cerrar. A ningún banco o S&L se le permitiría operar sin un MG y un contrato con un sindicato de seguros.

El poder de los incentivos privados

El resumen de Bill Isaac vuelve a ser aplicable:

«De las tres grandes crisis bancarias de los últimos 40 años (1974-1976, 1980-1992 y 2008-2009) se desprende claramente que no hemos logrado el equilibrio necesario. Ninguna de estas crisis se debió a la falta de autoridad reguladora, sino más bien a la incapacidad de los reguladores para utilizar eficazmente su autoridad para frenar la especulación excesiva de las instituciones financieras. … Una regulación ineficaz es peor que ninguna regulación porque da a los ciudadanos una falsa sensación de confianza en que el gobierno los está protegiendo.»

La pregunta relevante sobre el actual sistema estadounidense de supervisión y regulación de los bancos y las S&L es si hay una mejor manera. La regulación, tal como se ha hecho ahora, a través de varias agencias del gobierno federal, ha dejado a la gente y las empresas de los Estados Unidos, el país más rico y avanzado de la Tierra, con crisis financieras regulares, pérdidas financieras personales e interrupciones innecesarias en sus vidas y actividades. Estos han continuado durante los 110 años transcurridos desde que se establecieron la Reserva Federal y el sistema gubernamental de banca y seguro de depósitos. Tal vez se deba a la naturaleza de la banca, tal vez simplemente no haya una mejor manera, pero eso parece muy poco probable.

Consideremos algo tan esencial como el sistema de entrega de alimentos para los 350 millones de personas en los Estados Unidos. El gobierno no tiene un papel significativo en esto, excepto para garantizar la seguridad a través de leyes e inspecciones periódicas, pero los estadounidenses casi nunca se encuentran sin alimento disponible, en cualquier parte del país, cualquier día de la semana y en cualquier época del año. La entrega de petróleo y gas para la calefacción de los hogares continúa sin ningún papel del gobierno, y lo mismo ocurre con la gasolina para los automóviles y la electricidad para iluminar las farolas y los hogares y alimentar la fabricación. Incluso el Space-X de Elon Musk ha estado poniendo más satélites en la órbita de la Tierra que la NASA.

Todos estos servicios esenciales funcionan día a día sin ningún papel del gobierno, y sin ninguna falla o interrupción significativa que afecte más que a los clientes particulares de una institución en quiebra. ¿Por qué esto no puede funcionar para la banca?

La respuesta es que sí. La diferencia entre todos estos servicios y la banca es que la banca está fuertemente regulada y controlada por el gobierno, mientras que el resto funciona con incentivos privados. Es posible que los bancos requieran supervisión, pero si es así, se pueden incorporar incentivos a la supervisión para que se pueda obligar a los bancos a actuar de manera segura y sólida de la misma manera que lo hacen otros proveedores de bienes y servicios del sector privado. Solo se necesita un poco de imaginación y voluntad para intentarlo.

Esto sería un cambio radical, sin duda, pero nadie puede negar que el sistema actual no está funcionando.

Autor: Peter J. Wallison es miembro emérito del American Enterprise Institute. Fue abogado de la Casa Blanca en la administración Reagan y autor de Judicial Fortitude: The Last Chance to Rein in the Administrative State (2018).